¿Pueden los fiscos locales gravar el consumo de combustible?

En los últimos días ha corrido la versión de que el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, en coordinación con algunos de sus municipios, tendría intenciones de propiciar la creación de una tasa destinada a la formación de un fondo para el mantenimiento de rutas, que los contribuyentes tributarían conjuntamente con el pago por la carga de combustible.

Serios reparos constitucionales pueden efectuarse a semejante proyecto.

Clásicamente, la doctrina tributarista ha distiguido tres tipos de tributos: el impuesto, la tasa y la contribución.

Específicamente, la tasa es la contraprestación en dinero que pagan los particulares al Estado, o a otros entes de derecho público, en retribución de un servicio público determinado y divisible, y si bien no es necesario que se verifique una ventaja o beneficio en cabeza del contribuyente, lo cierto es que el cobro de la misma tiene que corresponderse siempre con la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio público.

En este sentido, es de la esencia de la tasa que la actividad estatal sea divisible en unidades de uso o consumo a fin de que pueda concretarse una prestación específica respecto del obligado al pago.

En este sentido, el reparo que cabría formular a la iniciativa proviene de dos fuentes:

1º) desde la perspectiva de la naturaleza jurídica del instituto, porque no habría vinculación alguna entre la prestación del servicio o la mejora de las rutas provinciales y el obligado al pago de la tasa; y sobre todo,

2) porque -en rigor- devendría en un impuesto a los combustibles, lo cual está constitucionalmente vedado a los fiscos locales, sea la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o cualquier otra provincia y/o municipio del país, desde que el art. 29 inc. c) del decreto ley 505/58 ("Estatuto Orgánico de Vialidad Nacional"), establece en cabeza de las provincias el compromiso de "no establecer otros gravámenes locales sobre los combustibles líquidos y no gravar a los lubricantes con impuesto alguno. Estos compromisos alcanzarán también a las municipalidades".

Debe aclararse que la suspensión dispuesta por el artículo 2º, inciso a) de la Ley 24.130, en cuanto ratifica el «Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales» del 12 de agosto de 1992 -Pacto Fiscal I-, no tiene virtualidad alguna sobre la prohibición dispuesta a los gobiernos locales por parte del decreto ley 505/58, dado que esta disposición no se opone a las pautas del Pacto Fiscal I.

Y si bien el mencionado decreto-ley no hace mención al gas natural comprimido, ello se debe a que en ese momento no existía el mismo para uso automotor. Pero debe interpretarse que la prohibición le alcanza también.

Al respecto es oportuno citar un reciente precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación: "Pan American Energy L.L.C. Sucursal Argentina c/ Chubut, Provincia de y otro s/ Acción declarativa" (19/6/2012).

En él, la Corte hizo lugar a la demanda presentada por la empresa contra la Provincia del Chubut, cuestionando una ley local reguladora de un fondo especial para la atención de usuarios carenciados de servicios de energía eléctrica por el término de cinco meses, que disponía gravar con noventa centavos de peso cada Mw/h, a particulares cuyo consumo de energía eléctrica fuere igual o superior a 2.500 Mw/h.

Expresó el Supremo Tribunal que "es inconstitucional el gravamen local, ya que guarda sustancial analogía con el Impuesto al Valor Agregado y, por lo tanto, no cumple con las restricciones asumidas por la provincia al adherir a la ley de coparticipación federal de impuestos, que impide la creación de gravámenes locales análogos a los nacionales, es decir, que les está vedado a las provincias gravar con un tributo (excepto tasas con contraprestación de un servicio) las materias imponibles sujetas a impuestos nacionales".

Concluyó que "... en el régimen de la ley 23.548, la analogía no requiere una completa identidad de hechos imponibles o bases de imposición, sino una coincidencia sustancial. Tal criterio explica que el propio legislador dejase fuera del ámbito de la prohibición de analogía, aunque circunscriptos a materias concretas y a reglas más o menos estrictas, los impuestos sobre la propiedad inmueble, sobre la propiedad automotor, sobre los ingresos brutos, de sellos y a la transmisión gratuita de bienes (tercer párrafo, in fine, inciso b, del artículo 9° de la ley de coparticipación)".

Claramente, la doctrina judicial de este fallo se proyecta directamente sobre el caso que estamos tratando, donde los fiscos locales pretenden ejercer poderes de imposición que les están expresamente vedados por leyes-convenio celebradas entre el gobierno federal y las provincias.